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深入推进铁路改革加快促进铁路发展

作者:国家铁路局副局长 傅选义    发布时间:2014-04-22    浏览次数:1902


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2013年对于中国铁路来讲是既不平凡的一年,是注定要载入史册的一年,今年国务院先后出台了两大文件:十二届人大《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院国发〔2013〕33号《关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》

十二届人大《国务院机构改革和职能转变方案》在铁路领域包含两个子文件:一个《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》,一个是《关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》。

第一个是实施铁路管理体制改革,是今年3月份十二届全国人民代表大会第一次审议通过的方案,就是撤销铁道部,将拟定铁路发展规划和政策行政职能划入交通运输部,组建国家铁路局,承担原铁道部的其他行政职责,组建中国铁路总公司,承担选铁道部的企业职责。

国务院发的国发33号文件提出了6个方面的重要措施:1。推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金;2。不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系;3。建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排;4。加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用;5。强化企业经营管理,努力提高资产收益水平;6。加快项目前期工作,形成铁路建设合力。

铁路领域的这两大改革,可以跟1975年我们铁路系统广为人知的《关于加强铁路工作的决定》的9号文件相媲美。这两项改革对于铁路的长远发展具有重要历史意义,必将产生广泛的深远的影响。这两大改革将在以下五个方面对铁路的发展产生极为重要的促进作用。

两大改革将加快促进铁路路网结构的完善与发展

可以说中国铁路这些年来,特别是改革开放以来,铁路事业推陈出新,突飞猛进,取得了举世瞩目的成就,目前中国铁路的营业里程位居世界第二,高速铁路营业里程突破1万公里,超过了世界其他国家高速铁路里程的总和。全国铁路旅客发送量,2012年的时候是18。9亿人次,旅客周转量是9812亿人公里。旅客的平均行程,从2000年以来基本上维持着500公里左右。全国铁路的货物发送量,2012年底达到了38。9亿吨,货物周转量达到了接近3万亿吨/公里,货物的平均运程750公里左右,铁路总的换算周转量达到了接近3。9万亿吨/公里。

这些发展成绩的背后,同时也应该看到铁路部分线路和区段的运输能力仍然十分紧张,铁路网结构仍不完善,阶段性、区域性运力不足问题仍然存在。根据中长期铁路网的路网规划,到2020年全国铁路营业里程达到12万公里以上,复线率达到50%以上,电化率达到60%以上,客运专线达到1。6万公里以上。但是铁路网的快速扩充遇到的首要问题,目前看仍然是建设资金来源,目前铁路每年的建设资金需要投入7000亿元,而铁路建设基金只有700多亿元,再加上地方投资和铁路债券,资金缺口仍然很大。

国发33号文件(《关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》)可以说是雪中送炭,文件提出了六个方面的政策措施:

1.推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。按照"统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套"的基本思路,完善 铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有 权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法 人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。"十二五"后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

2.不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定 国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件,将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。

3.建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧 急救援等公益性运输任务,以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。在理顺铁路运价、建立公益性运输核算 制度之前,为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实 行过渡性补贴。

4.加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。中国铁路总公司作为国家授权投资机 构,其原铁路生产经营性划拨土地,可采取授权经营方式配置,由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发 〔2012〕64号),按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地,适度提高开发建设强度。创新节地技术,鼓励对现有铁路建设用地的 地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨;开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转 让的,应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划,按照市场化、集约化原则实施综合开发,以开发收益支持铁路发展。

5.强化企业经营管理,努力提高资产收益水平。中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作,推进现代企业制度建设,改善经营、 增收节支,依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件,千方百计扩大市场份额,依托运输主业开展物流等增值服务,力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。建立完善成本核算体系、绩效考核体系,有效控制建设和运营成本,提高经营效益。要在抓紧清理资产的基础上,全面开展资产评估工作,摸清底数, 盘活存量,优化增量,增强企业自我发展能力。要抓紧实现建设项目投产运行,做好站点设施和运营设备的配套,充分发挥铁路网络整体效益,提高增量资产收益。

6.强化企业经营管理,努力提高资产收益水平。中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作,推进现代企业制度建设,改善经营、 增收节支,依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件,千方百计扩大市场份额,依托运输主业开展物流等增值服务,力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。建立完善成本核算体系、绩效考核体系,有效控制建设和运营成本,提高经营效益。要在抓紧清理资产的基础上,全面开展资产评估工作,摸清底数, 盘活存量,优化增量,增强企业自我发展能力。要抓紧实现建设项目投产运行,做好站点设施和运营设备的配套,充分发挥铁路网络整体效益,提高增量资产收益。

由此可见,未来几年,铁路建设环境将大为改善,铁路建设将加快推进,《中长期铁路网规划》的主要目标将加快实现,无论铁路网总量和规模,还是结构和质量,都会得到极大发展。

两大改革将加快促进铁路客户运输的繁荣和发展

一是运输市场将更加开放。33号文件提出,向地方政府和社会资本放开城际铁路、市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,铁路运输企业的来源将更加多元化。21号文件规定,国家铁路局负责拟定规范铁路运输市场秩序的政策措施并组织实施。

目前国家铁路局正在组织制定铁路运输经营许可办法。其实铁路运输经营许可办法在原铁道部时期就存在,叫做铁路运输企业设立撤销变更审批,实际上也是市场准入的管理办法。但是政企合一的情况下,这个办法一直没有规范,没有发布。现在铁道部实现政企分开之后,这个任务就落在国家铁路局了,所以我们把这个作为开放市场、促进铁路发展的最重要的一个措施,现在正在抓紧制定,争取在明年上半年能够把它公布实行。

另外我们还将进一步规范铁路运输市场的一些政策措施,保护投资者和消费者的合法权益,建立开放公平有序的铁路运输是戳,构建政府依法管理、企业自主经营、社会广泛参与的铁路运输市场信格局。

二是企业效益将稳步提升。铁路管理体制改革后,理顺了政府和企业的感到,企业的市场主体地位更加明确。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路/公路合理比价关系制定货运价格,分步理顺价格水平,完善铁路运价动态调整机制。建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度,为社会资本进入铁路创造条件。坚持铁路企业化、市场化运作,建立现代企业制度,增收节支,扩大市场份额。铁路企业将进一步融入市场提高效益。由此可见,铁路正在加快走向市场,不断提高市场竞争力,提升内省动力,改善产品结构,强化成本控制,注重经济比较,实现精细管理,在提高社会效益的同时,稳步实现经济效益的增长。

三是服务质量将不断改善。21号文件规定,国家铁路局负责监督铁路运输服务质量和铁路企业承担国家规定的公益性运输任务情况,目前我们正在按照法律法规的规定和职能职责,修改完善相关的服务质量标准和监管办法。通过依法监管,督导铁路运输企业不断提高服务水平、改善服务质量,并履行好普遍服务的义务。

47号文件规定中国铁路总公司负责铁路客货运输经营管理,承担国家规定的公益性运输,保证重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务。并要求总公司自觉接受行业监管和公众监督,提高服务质量。

铁路总公司正在积极探索提高服务质量和水平的具体途径。不断完善旅客实名购票制度,积极推行电话订票和网络购票;深入推进货运实货制改革,网上预约,简化程序;及时受理咨询和投诉。

两大改革将加快促进铁路安全管理的强化和发展

铁路实行政企分开之后,理顺了安全管理关系,明确了企业的安全生产主体责任和政府的监管责任,扭转了原铁道部在安全管理方面政企不分、不科学、不合理的管理关系,为铁路运输安全管理的强化和发展奠定了坚实基础。

从政府层面看:21号文件强调了国家铁路局应当加强铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全的监督管理,完善监督管理制度和技术标准体系,监督铁路企业落实安全生产主体责任。文件规定的国家铁路局6个方面主要职责中,前2个都涉及安全监管,包括:起草铁路监督管理的法律法规、规章草案,负责铁路安全生产监督管理,制定铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全监督管理办法并组织实施,同时组织实施依法设定的行政许可,铁路安全生产事故的调查处理等。

原铁道部在改革之前有30项行政许可和审批项目,这次按照国务院机构改革和简政放权的要求,我们削掉22项,目前还剩8项:第一项是铁路机车车辆设计制造维修进口许可;第二项是铁路基础设施生产企业认定与审批,这些设备包括道岔跟连锁设备、信号、牵引供电等以及30多种产品生产企业的认定;第三项是铁路机车驾驶员资质认定;第四项是铁路无线电设台跟频率的审批;第五项是铁路运输企业经营许可办法。其他三项都是关于运价方面的。

国家铁路局党组制定的总体工作思路也表明:要把强化铁路安全监管作为我们的首要职责,要始终坚持安全第一的思想,发挥好监督管理作用,以确保运输安全特别是高速铁路安全的持续稳定为重点,抓好监管,健全制度,创新机制,形成比较完善的铁路行业监管体系。明确国家铁路局的政府监管责任与铁路企业的安全生产主体责任,把建制度、定标准,搞好监测、监督、监察等政府该管的事管好,督促企业把工程建设和运输安全质量管理主体责任落实到位。

今年的7月26号,国务院常务会通过了《铁路安全管理条例》,8月份正式发布,这个条例将在明年1月1号起正式实行。国家铁路局目前正在制定相关安全监管和行政执法等配套办法。通过依法监管,一方面督促企业切实落实安全主体责任,另一方面对在铁路保护区挖沙取土、采矿采石、私搭乱建等违法行为加强打击力度,为铁路运输安全创造良好外部环境。

从企业层面看,47号文件规定铁路总公司负责铁路运输安全、设备质量安全、运营食品安全以及职工劳动安全管理,承担企业安全主体责任。铁路企业具有生产经营的自主权和生产安全主体责任,在自身安全管理方面,可以集中人财物的力量,着力解决面临的突出问题。按照法律法规的规定,结合企业生产实际,建立完善安全生产责任制和生产作业标准,搞好人员培训教育,抓好安全风险控制,切实保障生产安全。

铁路实现两大改革,安全生产和监督管理的界线更加清晰,安全管理的责任更加明确,安全管理的效能更加强化,铁路运输安全的优势将进一步凸显。

两大改革将加快促进综合运输体系的优化与发展

33号文指出,铁路是国家重要的基础设施和民生工程,是资源节约型、环境友好型运输方式,改革铁路投融资体制,加快推进铁路建设,对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、拉动投资合理增长、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行,都具有不可替代的重要作用。在五种现代运输方式中,铁路具有非常重要的地位和作用,在建立资源节约型、环境友好型的综合交通运输体系中,具有明显的比较优势。

对比各种运输方式客运方面每万人公里的能源消耗,铁路现在仍然保持着万人公里油耗24.6公斤的水平,百吨公里油耗就是0.25公斤。百人公里汽车的油耗是多少是8升;再一个是铁路能源消耗主要体现在货运上,所以我们说铁路的优势,特别是从能源的角度上讲,更重要的是铁路的长、大、重货物的运输。还有个长距离、大批量、大众化的运输。

高速铁路,大家认为高速铁路电耗很多,我在2010年准备第七届世界高速铁路大会发言的时候,专门进行了一个调查,跟踪了半年郑西高铁上面的两列动车组,最后我测算出来是万人公里耗电271度,大概也就是普通铁路电耗的2。5~2。6倍。大家觉得高速铁路高耗电,实际上不是那么回事,我们现在的统计指标、分析方法里面把整个车站的用电都算到动车里面去了,实际上这个跟动车没有直接关系。

从用地的角度上讲,高速公路的六车道是35米宽,每公里高速公路占地是8。2公顷,时速350公里的高速铁路每百公里占地5。2公顷。

从客运量比较,这些年来,特别是改革开放以来,公路发展非常迅猛,客运量增加非常快。客运周转量增长也非常快,但是从这里看,铁路跟它的差距就不是特别大了,所以主要的是我们的运距发生了很大的变化,2012年中国铁路旅客平均行程是是518公里,航空1566公里,水运是30公里,公路是52公里。基本上是一个各有分工各有侧重的结构。

从客运量的市场份额上看,这些年来铁路在不断下降,公路上升得非常快,航空发展也非常快,现在它已经占到了15%的市场份额,航空的发送人次去年已经达到了3。2亿人次。

从货运的情况下看,航空的平均运距接近3000公里,铁路的平均运距750公里左右,公路的平均运距是186公里。基本上还是中长距离的货物,特别是长距离的货物,也不可能那么多,少量的货物可以走航空,大批量的还是要走铁路的。但是这些年铁路的货运市场份额发生了很大变化,从改革开放中期的67%,已经降到了现在的24。4%。

统计数据表明,随着高速公路和航空运输的迅猛发展,铁路客货运量市场份额持续下降。从以上数据可以推算,铁路货运市场份额每提高1个百分点,将比公路运输节约270万吨成品油;铁路客运市场份额每提高1个百分点,将比航空运输节约50万吨成品油。土地的节省也非常可观。由此可见,综合交通运输结构优化调整的空间巨大、任务繁重。

我在这给大家讲了五种运力方式,铁路管理体制改革后,由交通运输部来统筹规划发展,将有效促进各种运输方式的相互衔接和合理分工,加快建设完善综合交通运输体系。加快推进铁路投融资体制改革和铁路建设,对于加快工业化和城镇化进程,带动相关产业发展,优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行具有不可替代的作用。

我们坚信,铁路系统的两个改革为综合交通运输体系的发展完善,特别是为铁路在综合运输体系中的骨干作用必将发挥重要的作用创造了条件。

两个改革将加快促进世界铁路合作与发展

目前中国铁路已经站在新的历史起点上。2012年中国铁路营业里程达到9。8万公里,位居世界第二。

从中国铁路的发展看,1992年我们建成了第一条双线重载电气化运煤专线大秦铁路,经过技改以后,列牵引重量达到2万吨,年运量已经突破了4。6亿。我们攻克多年冻土、高原缺氧、生态脆弱三大难题,建成了世界海拔最高的青藏铁路。中国的第一条高速铁路,京津城际铁路2008年正式开通,世界上一次建成线路最长、标准最高的高速铁路京沪铁路2011年开通运营。世界上第一条穿越高寒地区的高速铁路,哈大铁路2012年开通运。

中国铁路通过引进消化吸收再创新,形成了具有自主知识产权、世界领先的高速铁路全套技术。在高速铁路、高原铁路、高寒铁路、重载铁路等领域,创新了技术水平,积累了丰富经验,取得了举世瞩目的成就。

铁路的对外交流合作也在蓬勃发展。中国铁路在国际交流合作方面有着悠久历史,中国是国际铁路联盟和铁路合作组织两大铁路国际组织的发起国之一。铁路实现管理体制改革以后,国家铁路局跟铁路总公司有一个分工合作,我们都积极参加这两大国际铁路组织的有关事务。在对外合作方面,我们70年代建成了最大的援外成套项目--坦赞铁路,1860公里,当时我们投入了9.88亿美元,5.6万人,付出了67个人的代价。

改革开放以来,我国铁路国际联运快速发展,我们目前有99个国境口岸站,年交接货物已经超过5000万吨。中国铁路近年来进一步加大国际交流合作力度,高速铁路已成为中国的靓丽名片,国际上与中国铁路交流合作的意愿不断增长,目前正与周边多个国家商洽合作意向。习主席最近出访中亚四国,提出了建设"丝绸之路经济带"的战略构想,打通欧亚运输大通,形成连接东亚、西亚、南亚的交通运输网络。我给大家找了亚欧大陆桥的情况,看看目前我们这个铁路,从这出来,这边是西安,通过哈萨克斯坦,一直到这,这边是从东北,走西伯利亚铁路,这个是目前正在规划建设中的准备连通的一条通道。目前我们引起社会各界广泛关注的有一个,就是从重庆、郑州、汉口,我们差不多每个星期都要开行一列集装箱班列,从重庆经过新疆、哈萨克一直到德国的法兰克福,全程一万多公里,运行时间16天,在国际上也有着广泛的影响。中国企业正在大步走向世界,中国与世界其他国家在铁路工程、装备制造、运营管理等领域的交流合作蓬勃发展。

21号文件规定,国家铁路局负责开展铁路的政府间国际交流与合作,我们将积极组织协调铁路企业,开展国际交流合作,使中国铁路"走出去"的路子越走越宽。

随着铁路管理体制改革和投融资体制改革的实施推进,中国铁路将加快发展,我们坚信中国铁路的未来将更美好,世界铁路事业前途光明,曾被视为夕阳产业的铁路必将再次焕发出勃勃生机。